Dogane: la riforma dei controlli

“Riforma del diritto doganale”: un'attenta e approfondita analisi delle nuove norme

Il volume “Riforma del diritto doganale”, scritto da Sara Armella e Antonella Bianchi, è il primo a fornire un'attenta lettura della Riforma della normativa doganale, in vigore dal 4 ottobre 2024, per effetto del D.Lgs. 141/2024. A distanza di cinquant'anni dalla precedente riforma, il decreto sostituisce il Testo unico delle leggi doganali e un quadro normativo estremamente frammentato, passando da oltre 400 articoli a 122.

La riforma ha un grande impatto per le imprese che operano nel commercio internazionale, introducendo molti elementi di novità in materia di controlli doganali: separazione della fase di controllo dall'accertamento, abrogazione della controversia doganale, estensione del contraddittorio endoprocedimentale, ampliamento dello Sportello unico doganale e dei controlli (Sudoco).

I controlli in linea o in assenza di dichiarazioni doganali

La riforma doganale, approvata con il D.Lgs. 141/2024, disciplina in maniera più chiara e dettagliata le diverse tipologie di controllo: in linea, in assenza di dichiarazione doganale (artt. 34-39, Disposizioni nazionali complementari al Codice doganale dell'Unione, all. 1 al D.Lgs. 141/2024, nel prosieguo Dnc) e a posteriori (artt. 41-43 Dnc).

I controlli in assenza di dichiarazione doganale regolati dalle norme in questione sono quelli relativi alla fattispecie di omessa dichiarazione non aventi rilevanza penale (art.78 e 96 Dnc).

Sono controlli in linea quelli eseguiti nei confronti della merce soggetta a vigilanza doganale e prima che sia lasciata a disposizione dell'avente diritto (artt. 34-39 Dnc). A partire dal momento in cui i prodotti sono oggetto di svincolo, ogni attività di controllo e verifica ricade, invece, nell'ambito della disciplina dei controlli a posteriori, regolata dagli artt. 40-42 Dnc.

La riforma introduce una netta demarcazione tra la fase di controllo e quella di accertamento, con la previsione di importanti novità per le procedure di accertamento a seguito di controlli in linea, superando l'istituto della controversia doganale e aggiornando le procedure con l'obiettivo di estendere il diritto al contraddittorio preventivo, uno dei principi fondamentali della normativa doganale europea e dello Statuto dei diritti del contribuente.

Diritto al contraddittorio anche in caso di controllo in linea

È importante evidenziare che tutti i controlli dovranno necessariamente concludersi con l'emissione di un processo verbale di constatazione, che indichi all'operatore tutti i fatti e i rilievi contestati, riconoscendo l'importanza della partecipazione del contribuente, che ha diritto di presentare le proprie osservazioni e difese.

Viene dunque rafforzato il diritto di difesa già nella fase di controllo doganale in linea, con l'introduzione, anche nella disciplina doganale nazionale, dell'interlocuzione preventiva con ADM, svolta nella maggioranza dei casi dal rappresentante doganale: si afferma così, pure a livello normativo nazionale, una maggior tutela della posizione dell'operatore, garantita anche con l'introduzione del diritto di chiedere la ripetizione delle analisi in laboratorio, se l'esito non è ritenuto corretto dall'imprenditore.

Tra le novità, da segnalare che il nuovo procedimento non contempla più la fase dell'eventuale controversia, la cui abolizione è stata espressamente prevista dall'art. 11 c. 1 lett. e) L. 111/2023.

La fase di controllo si chiude con la notifica di un processo verbale di constatazione motivato. La nuova disciplina, dunque, ribadisce l'importanza di garantire sempre una “messa a terra” dei rilievi delle autorità doganali, sia nei casi in cui questi rappresentino il presupposto di una rettifica della dichiarazione che nel caso in cui si sostanzino nella contestazione di un illecito, amministrativo.

L'abrogazione della controversia doganale

Il decreto legislativo supera le disposizioni del previgente TULD dedicate alla controversia doganale (artt. da 65 a 76 TULD), ridisegnando un nuovo assetto del diritto di difesa nel corso dell'attività di controllo, che non prevede più la possibilità di utilizzo dell'istituto della controversia doganale, quale rimedio di natura amministrativa previsto dal TULD per ragioni fattuali.

Tale istituto, nella disciplina del previgente TULD, consentiva al contribuente di esercitare il diritto al ricorso in via amministrativa davanti alla stessa autorità doganale. Si trattava di un tipico ricorso amministrativo gerarchico, ossia di una richiesta, proposta alla stessa amministrazione che ha adottato una decisione, di ottenerne la modifica o l'annullamento. Il ricorso amministrativo poteva essere sollevato esclusivamente nei confronti di una decisione emessa nell'ambito dell'attività di verifica e controllo e solo con riferimento alle contestazioni circa la qualificazione, il valore o l'origine della merce dichiarata. Nello specifico, contro il provvedimento dell'Ufficio doganale che ha sollevato la contestazione, era possibile richiedere il pronunciamento dell'autorità doganale di grado superiore, attivando, in tal modo, il c.d. “procedimento amministrativo di prima istanza” (art. 66 TULD).

La norma del TULD prevedeva che l'operatore potesse chiedere al capo del compartimento doganale (ruolo previsto nell'ambito di un'organizzazione periferica da tempo superata e assimilabile all'attuale direttore regionale o interregionale) di provvedere alla risoluzione della controversia. A tal fine doveva presentare un'apposita istanza alla competente Dogana, producendo i documenti e indicando i mezzi di prova ritenuti utili. L'istanza, unitamente al verbale, alle eventuali relazioni dei periti ed alle controdeduzioni, era trasmessa dalla Dogana, entro i successivi dieci giorni, al direttore regionale, che decideva sulla controversia con provvedimento motivato.

L'istituto è stato oggetto di rilievi da parte della Commissione europea, la quale dubitava del suo allineamento rispetto alla normativa unionale sull'immediata contabilizzazione delle risorse proprie. Nel tempo, sono stati sollevati dubbi di compatibilità dell'istituto rispetto alla disciplina del contenzioso tributario, nonché con la nuova procedura della visita (con eventuale esame analitico dei campioni) ora disciplinata dall'articolo 189 CDU e ss. e dagli articoli da 238 a 243 RE.

Proprio al fine di rendere compatibile questo istituto con la disciplina del contenzioso tributario, l'Agenzia delle dogane, con la Circ. AD 17 giugno 2002 n. 41/D, aveva introdotto una forte semplificazione di questo procedimento, eliminando la fase di seconda istanza, che prevedeva la possibilità di presentare ricorso al Ministero delle finanze.

La riforma cancella definitivamente l'istituto della controversia doganale, sostituendolo con due strumenti: la richiesta di ripetizione delle analisi e il contraddittorio endoprocedimentale, con il diritto di presentare difese entro 30 giorni dalla notifica del processo verbale. In questo modo viene ridisegnato un nuovo assetto del diritto di difesa nel corso dell'attività di controllo, non più incentrato sull'istituto della controversia doganale, che le statistiche segnalavano essere ormai attivata sempre più raramente, tra le 10 e 20 volte in un anno in tutto il territorio nazionale.

Alcuni commentatori hanno osservato che l'abrogazione della controversia rappresenterebbe un vulnus che riporta indietro la tutela degli operatori “di centinaia di anni”. Una tesi che non pare condivisibile, in primo luogo perché negli ultimi decenni si è affermato, sia a livello nazionale che europeo, il modello di un procedimento amministrativo partecipato dal cittadino, in cui alla formazione dell'atto amministrativo contribuisce attivamente la parte privata interessata, la quale ha diritto di esprimere il proprio punto di vista in via preventiva rispetto all'adozione del provvedimento. L'istituto del contraddittorio preventivo (e non successivo, come si realizzava nell'istituto della controversia) risponde all'esigenza di una difesa rafforzata del soggetto privato e anticipata alla fase procedimentale.

La controversia non sospendeva il pagamento di quanto liquidato da ADM, non assicurava una soluzione rapida della vertenza e non perveniva a un risultato definitivo. Il fatto che ormai in pochissimi casi fosse attivata dagli operatori denota evidentemente una valutazione non più positiva sull'efficacia dell'istituto.

L'abolizione della controversia doganale è bilanciata da una forma di difesa più ampia e generalizzata per gli operatori, rappresentata dal contraddittorio preventivo, attivabile sia nelle ipotesi in cui era prevista la controversia sia in tutte le altre fattispecie in cui l'autorità doganale sollevi dei rilievi di altra natura, quali la violazione di divieti.

L'attivazione del contraddittorio preventivo, analogamente a quanto avveniva con la controversia doganale, lascia spazio alle valutazioni, anche di natura tecnica e fattuale, dell'operatore. Anche in tale ipotesi, la decisione amministrativa in ordine all'accoglimento o meno delle difese della parte non è devoluta allo stesso funzionario che ha sollevato i rilievi, bensì al capo dell'Ufficio.

Nella fase che precede lo svincolo delle merci, poiché le divergenze tra operatori e Dogana riguardano essenzialmente le caratteristiche dei prodotti e il loro conseguente inquadramento, assume rilievo un nuovo strumento adottato dal legislatore, rappresentato dalla ripetizione delle analisi.