Riforma della riscossione: cambia la natura esecutiva degli atti

Era prevedibile che nel contesto della riforma della riscossione si intervenisse sul tema della velocizzazione delle procedure di riscossione delle somme dovute in base all'attività impositiva.

Il riferimento è allo sviluppo della normativa sugli atti impo-esattivi, cioè di quel provvedimento che nel 2010 ha assegnato la qualifica di titolo esecutivo all'accertamento tributario, sia pur con esclusivo riferimento ad alcuni tributi del sistema fiscale.

Prima della predetta data, la produzione degli effetti dell'avviso di accertamento sul fronte della riscossione presupponeva l'espletamento di un'ulteriore attività che consisteva nella “iscrizione a ruolo” delle somme pretese e nella consegna del “ruolo” (che rappresentava il titolo esecutivo) all'Agente della riscossione, il quale notificava al contribuente la cartella di pagamento. Entro sessanta giorni dalla ricezione della cartella di pagamento, il debitore doveva provvedere all'estinzione del debito, pena l'avvio della procedura di esecuzione forzata.

Nella misura in cui tale procedimento determinava inutili lungaggini amministrative e forti rischi di irregolarità connessi al confezionamento e alla notifica della cartella di pagamento (essendo già stato notificato al contribuente l'atto impositivo dall'Ufficio), si è stabilito con il DL 78/2010 che, in deroga al procedimento sopra descritto, l'avviso di accertamento nell'ambito delle Imposte sui redditi, dell'IVA e dell'IRAP è un atto che riveste la funzione, oltre che di rideterminazione dell'imponibile dichiarato, anche di titolo esecutivo; esso, quindi, contiene l'intimazione ad adempiere alla prestazione entro il termine di presentazione del riscorso, divenendo a tutti gli effetti un atto impositivo-esattivo, o “impo-esattivo”, per come ormai comunemente definito. L'avviso di accertamento esecutivo viene immediatamente affidato all'Agente della riscossione per lo svolgimento dell'esecuzione coattiva.

Tale innovazione è stata in un primo momento criticata dalla dottrina, in quanto si è ritenuto che venisse meno una opportunità difensiva per il contribuente, rappresentata dall'impugnazione del ruolo e della cartella di pagamento, soprattutto in caso di mancata notifica dell'atto presupposto.

Le critiche si sono, però, nel tempo “dissolte”, sia in relazione ai buoni risultati ottenuti sul fronte degli incassi correlati ai tributi accertati, sia in relazione alle possibilità di ottenere una tutela giurisdizionale nella fase della riscossione coattiva. 

Orbene, già nel 2010 il legislatore aveva previsto di addivenire in tempi rapidi ad un completamento della disciplina, orientato appunto a generalizzare la concentrazione della riscossione nell'accertamento, disponendo di introdurre disposizioni finalizzate a razionalizzare, progressivamente, coerentemente con le norme sull'accertamento esecutivo, le procedure di riscossione coattiva delle entrate riscuotibili a mezzo ruolo.

Sono passati parecchi anni, ma nulla è stato fatto in questa direzione, salvo l'estensione dell'accertamento esecutivo ai tributi locali. Vi era, quindi, una sorta di vuoto da colmare o, meglio, di una irrazionalità del sistema da eliminare.

L'ampliamento dell'accertamento esecutivo ad opera della riforma 2024

Ecco che, l'art. 14 del decreto legislativo in corso di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, stabilisce che la disciplina dell'accertamento esecutivo di cui all'art. 29 c. 1 DL 78/2010, si applicherà alle entrate riscuotibili mediante ruolo, ivi comprese le somme dovute, tra gli altri, a seguito dei seguenti atti e avvisi dell'Agenzia delle entrate:

• atti di recupero dei crediti non spettanti o inesistenti utilizzati, in tutto o in parte, in compensazione;
• avvisi e atti inerenti al recupero di tasse, imposte e importi non versati, compresi quelli relativi a contributi e agevolazioni fiscali indebitamente percepiti o fruiti, ovvero a cessioni di crediti di imposta in mancanza dei requisiti;
• atti di irrogazione delle sanzioni;
• avvisi di rettifica di liquidazione nell'ambito dell'imposta di registro e di successioni e donazioni;
• avvisi di accertamento e liquidazione per l'imposta di successioni e donazioni.

Per quanto attiene all'efficacia temporale della norma, dovrebbe vigere il principio del tempus regit actum, quindi, a far data dalla pubblicazione del decreto in Gazzetta Ufficiale, tutti gli atti impositivi avranno la qualifica di titolo esecutivo e dovranno contenere l'intimazione ad adempiere all'obbligo di versamento delle somme richieste entro i termini di presentazione del ricorso, con l'avvertenza che in caso di mancato pagamento dopo il decorso di ulteriori 30 giorni l'atto verrà affidato all'Agente della riscossione per lo svolgimento dell'esecuzione forzata.

Tuttavia, a ben vedere, posto che la modifica normativa si innesta nella lettera h), comma 1, dell’art. 29 - e non nella lettera a) ove sono elencati i tributi per i quali è immediatamente operativo l’accertamento esecutivo -  è sostenibile che occorre attendere l’emanazione dei regolamenti, previsti appunto dalla citata lettera h),  da adottare secondo la procedura prevista dalla L. 400/88 affinché gli atti elencati dal legislatore possano transitare nel nuovo regime impo-esattivo. In altri termini, non è da escludere che la riforma del 2024 si sia limitata a chiarire quali entrate riscuotibili a mezzo ruolo subiranno l’adeguamento alla disciplina della concentrazione della riscossione nell’accertamento, già previsto in termini generici dalla lettera h) dell’art. 29. 

In ogni caso, quando l'allargamento in parola sarà a regime, con riguardo agli accertamenti definitivi per mancata impugnazione, l'Agente della riscossione potrà procede senza indugio con l'espropriazione forzata, previa comunicazione al contribuente della presa in carico del ruolo con raccomandata semplice o con posta elettronica, la quale contiene anche un invito al pagamento delle somme dovute. Quanto agli accertamenti oggetto di impugnazione, è prevista una sospensione dell'attività esecutiva di ulteriori 180 giorni, termine entro cui il contribuente potrebbe ottenere la sospensione giudiziale della riscossione provvisoria. Tale sospensione non opera, però, per quegli accertamenti impugnati dal contribuente per cui sussiste un fondato pericolo dell'esito positivo della riscossione.

Osservazioni

La modifica introdotta è da salutare con favore, in quanto la generalizzazione della disciplina dell'accertamento esecutivo dovrebbe consentire di evitare l'accumulo di ruoli non riscossi.

Il ruolo quale titolo per la riscossione, a cui deve far seguito la notifica della cartella di pagamento, sopravvive solo per le ipotesi della liquidazione e controllo formale della dichiarazione nell'ambito delle Imposte sui redditi e dell'IVA, qualora il contribuente decida di non versare spontaneamente le somme richieste con la comunicazione di irregolarità beneficiando della riduzione delle sanzioni. Occorre, però, considerare che il sempre più ampio utilizzo della dichiarazione precompilata farà venir meno a breve la necessità di procedere ai controlli formali sulle dichiarazioni, pertanto, in prospettiva si realizzerà il pieno superamento (sia pur di fatto) della procedura di iscrizione a ruolo e notifica della cartella di pagamento.