Registro dei titolari effettivi: ripristinato l’obbligo di comunicazione

Come noto, a seguito dell'emanazione del decreto 29 settembre 2023 del direttore generale del Ministero delle imprese e del made in Italy, recante l'attestazione dell'operatività del sistema di comunicazione dei dati e delle informazioni sulla titolarità effettiva, pubblicato in G.U. n. 236, del 9/10/2023, era finalmente divenuto operativo in Italia il tanto atteso Registro dei titolari effettivi.

Tuttavia, il 14 novembre 2023 venivano presentati ben 6 ricorsi al TAR Lazio che, con altrettante ordinanze emanate l'11 dicembre 2024 – data coincidente con la scadenza del termine previsto per le comunicazioni – accoglieva le istanze cautelari presentate dai ricorrenti, sospendendo l'efficacia del succitato decreto attestante l'operatività del Registro e fissando al 27 marzo 2024 l'udienza pubblica per la trattazione di merito.

All'esisto di tale udienza le cause venivano trattenute in decisione, decisioni giunte il 9 aprile 2024 con le sentenze nn. 6837, 6839, 6840, 6841, 6844 e 6845, tutte concordi nel respingere i ricorsi presentati. Si riportano di seguito i principali motivi di ricorso proposti e le relative ragioni del mancato accoglimento da parte dei giudici.

Illegittima inclusione dei mandati fiduciari tra gli istituti giuridici affini al trust

Le parti ricorrenti avevano sostenuto che “l'istituto del mandato fiduciario delle società fiduciarie, per come disciplinato dalla Legge 1966/39 e dal decreto 16.01.1995, non ha assetto o funzioni affini a quelli dei trust e come tale non poteva essere notificato (se mai lo fosse stato) alla Commissione ai sensi dell'art. 31, paragrafi 1 e 10, della direttiva”. Affermavano, poi, che “sulla base di questi due soli presupposti (posizione proprietaria del trustee e discrezionalità delle sue scelte) è possibile evidenziare come il mandato fiduciario non abbia effetti equivalenti a quelli dei trust espressi, né per assetto e funzioni, né per scopo”, atteso che “nel mandato di stampo germanistico (nell'ambito del quale rientra il mandato fiduciario di cui al decreto 16 gennaio 1995) il fiduciario è solo intestatario meramente formale dei beni, dei quali resta e permane proprietario sostanziale il mandante. Il fiduciario, poi, opera solo ed esclusivamente previa istruzione scritta del mandante”.

Secondo il Tar Lazio al fine di valutare la correttezza dell'assimilazione tra il trust e mandato fiduciario, ai fini in discussione, è necessario soffermarsi sulla ratio della disciplina di riferimento, per come emergente dai considerando delle direttive antiriciclaggio. Dal quadro concernente la disciplina di riferimento emerge, sempre secondo il tribunale amministrativo, come le regole di trasparenza siano funzionali ad evitare che, attraverso il mascheramento dei titolari effettivi, venga facilito il compimento di operazioni illecite e la loro impunità. Nella prospettiva europea, dunque, occorre che tutti gli istituti che, come il trust, sono in grado di occultare la titolarità effettiva siano soggetti alle misure previste dalle direttive antiriciclaggio.

Poiché con il mandato fiduciario si attribuisce la titolarità formale dei beni e la legittimazione all'esercizio di taluni diritti normalmente spettanti al proprietario ad un soggetto diverso dal proprietario stesso (la società fiduciaria), ferma restando la titolarità sostanziale in capo al fiduciante, è indubbio che l'istituto in parola sortisca quell'effetto pratico di mascheramento che è esattamente ciò che il legislatore europeo vuole contrastare con la previsione degli obblighi informativi e comunicativi riguardanti la titolarità effettiva. Fatte queste premesse, secondo il Tar Lazio la scelta del legislatore italiano di includere i mandati fiduciari tra le entità con obbligo di iscrizione al “Registro titolari effettivi” è, quindi, pienamente legittima «stante l'effetto di mascheramento che lo stesso è in grado di produrre», presentando «criticità analoghe al trust», altro strumento inquadrato con forte sospetto dai giudici.

Ciò che rileva non è se la causa fiduciae venga attuata attraversa il trasferimento (o meno) della proprietà dal fiduciante al fiduciario, bensì se il congegno negoziale utilizzato in concreto dalle parti sia idoneo o meno a determinare un occultamento del titolare effettivo, come rilevano i giudici estensori.

Nel caso delle società fiduciarie i giudici ritengono sia fuor di dubbio che si realizzi un'intestazione dei beni in favore di un soggetto diverso dal titolare effettivo e ciò è sufficiente, a giudizio del Collegio, ad integrare quella situazione di opacità che la normativa europea mira a contrastare, e, dunque, in ultima analisi, a ritenere che il mandato fiduciario sia un istituto giuridico affine al trust, con conseguente infondatezza delle doglianze postulate dalle parti ricorrenti.

Illegittimità del sistema di accesso ai dati

Ulteriore ordine di doglianze presentato dalle parti ricorrenti riguarda la presunta illegittimità, sotto diversi profili, del sistema di accesso ai dati e alle informazioni contenute nel Registro. In particolare, le censure riguardano la forma di accesso, asseritamente “generalizzato” secondo i ricorrenti, nonché il presunto contrasto della disciplina nazionale con i principi affermati nella nota sentenza della Grande Sezione della Corte di Giustizia Europea del 22 novembre 2022.

Per quanto riguarda il primo profilo, quanto all'illegittima estensione del campo di applicazione dell'art. 21, co. 4, lett. d-bis), D.Lgs. 231/07 – il quale, stando al dato letterale, consentirebbe l'accesso ai dati e alle informazioni dei soli trust e non anche degli istituti giuridici affini - il TAR riconduce a un mero refuso del legislatore l'assenza nel comma citato di un espresso riferimento in tal senso, respingendo l'ipotesi di illegittimità dei decreti ministeriali di attuazione che fanno riferimento ai mandati fiduciari. Secondo il Tribunale, infatti, la base normativa degli obblighi degli istituti affini e, quindi, del mandato fiduciario, è rinvenibile nei commi 1, 2 e 5 dell'art. 21 del d.lgs. n. 231/07.

In merito alla presunta illegittimità dell'art. 7, co. 2, DM MEF n. 55/2022 derivata dalla illegittimità costituzionale del citato art. 21, co. 4, lett. d-bis) per contrasto con i principi espressi dalla citata sentenza della CGUE del 22/11/2022, il TAR respinge ogni ipotesi di violazione affermando che, con tale pronuncia, la Corte non abbia affatto escluso ipotesi di accesso al pubblico alle informazioni sulla titolarità effettiva subordinate alla ricorrenza di un “interesse legittimo”.

In definitiva secondo il Tribunale, «il legislatore italiano, con l'articolo 21, comma 4, lett. d-bis, non ha previsto una forma di accesso generalizzato, sul modello di quello contenuto nella disposizione dichiarata invalida dalla richiamata pronuncia della CEG, ma ha subordinato la possibilità di accedere alle informazioni sul titolare effettivo alla ricorrenza delle seguenti stringenti condizioni:

1) il richiedente sia titolare di un interesse giuridico rilevante e differenziato;

2) l'accesso sia necessario per curare o difendere un interesse corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata;

3) vi siano evidenze concrete e documentate della non corrispondenza tra titolarità effettiva e titolarità legale». Quanto alla «situazione giuridica differenziata cui fa riferimento l'articolo 21, comma 4, lett. d-bis, per legittimare l'accesso», sottolinea il TAR, essa «deve essere pur sempre connessa alla tutela degli interessi che le direttive antiriciclaggio perseguono».

Val la pena esaminare anche ulteriori profili di illegittimità lamentati dai ricorrenti e respinti dal Tribunale. Si tratta dell'assenza di una disciplina specifica che regolamenti le modalità con le quali i soggetti obbligati (individuati all'art. 3 d.lgs. 231/07), una volta accreditati, effettuano i singoli accessi. In tal senso, il TAR evidenzia come né la direttiva né il decreto antiriciclaggio facciano menzione della «necessità di procedere ad una verifica, caso per caso, per ogni singola richiesta di accesso avanzata da un “soggetto obbligato”».

Ancora, tra le doglianze troviamo la presunta assenza nel decreto antiriciclaggio della previsione relativa all'attribuzione alle Camere di Commercio territoriali della competenza ad esaminare la richiesta di accreditamento dei soggetti obbligati e a decidere circa le domande di accesso da parte degli “altri soggetti” (soggetti legittimati). Secondo i ricorrenti, la previsione di tale competenza sarebbe viziata anche da eccesso di potere per manifesta irragionevolezza, essendo le camere di commercio enti «rappresentativi di interessi di categoria». Orbene, secondo il TAR, l'attribuzione dei poteri alle CCIAA trova fondamento nelle previsioni dell'art. 21 del decreto antiriciclaggio, il quale «ha recepito le disposizioni contenute nella IV Direttiva Antiriciclaggio attraverso l'istituzione di due nuove sezioni del Registro delle Imprese […] la cui tenuta e gestione è istituzionalmente demandata alle Camere di commercio […]». Quanto all'ipotesi secondo cui tali enti siano rappresentativi di interessi di categoria, è la stessa nozione fornita dall'art. 1 della legge di riordino del sistema camerale (l. n. 580 del 1993) a escludere che gli enti pubblici in parola possano essere qualificati nei termini prospettati dai ricorrenti.

I prossimi sviluppi

Allo stato attuale occorrerà attendere i prossimi sviluppi affinchè possa, ce lo auguriamo, delinearsi uno scenario “definitivo”, non trascurando l'evidenza per cui è ripristinato l'obbligo di comunicazione.

Fonte: TAR Lazio 9 aprile 2024 n. 6837

TAR Lazio 9 aprile 2024 n. 6839

TAR Lazio 9 aprile 2024 n. 6840

TAR Lazio 9 aprile 2024 n. 6841

TAR Lazio 9 aprile 2024 n. 6844

TAR Lazio 9 aprile 2024 n. 6845